יום חמישי 20 פברואר 2020
לוח הפלגות
חיפוש הפלגות כללי
יש לבחור נמל בארץ
יש לבחור נמל בחו"ל
יצוא מהארץ
יבוא לארץ
Facebook

חריגות בביצועי מגה פרוייקטי תשתית תחבורתית (MTP) – פועל יוצא או הכרח בל יגונה?

מגה פרוייקטי תשתית תחבורתית (MTP) מהווים גורם קריטי בחשיבותו בפיתוח הכלכלי בעולם. חריגה בביצועי MTP (תקציב, לוח זמנים) משליכה לא רק על סביבתו המיידית של הפרוייקט אלא גם עלולה לסכן מהותית את כלכלת המדינה כולה
22.03.16 / 09:04
צילום: egis
22.03.16
צילום: egis

מאת : ד"ר צבי ציקליק

 

מגה פרוייקטי תשתית תחבורתית (MTP) מהווים גורם קריטי בחשיבותו בפיתוח הכלכלי בעולם.  חריגה בביצועי MTP (תקציב, לוח זמנים) משליכה לא רק על סביבתו המיידית של הפרוייקט אלא גם עלולה לסכן מהותית את כלכלת המדינה כולה

למרות זאת מוכיחים המחקרים כי רובם המכריע של פרוייקטי MTP בעולם חורגים משמעותית (הערכת חסר) מיעדי התקציב ולוח הזמנים ולוקים בהערכת יתר לגבי כמות המשתמשים וההכנסות בפרוייקט.

עולה מתוך אותם מחקרים מקיפים שבוצעו ע"י גורמי ממשל ואקדמיה במדינות רבות, כי לא ניתן להסביר חריגות משמעותיות אלה רק בהתבסס על סיבות טכניות שקשורות עם מורכבות הפרוייקט, היקפו, משכו ותנאי הקשרו.

החוקרים תולים את האשם לאותן חריגות המשמעותיות בתופעה מדאיגה: הערכה לא נכונה של האומדן, לוח הזמנים וההכנסות (במתכוון ו/או בתום לב) שנעשית באופן סיסטמתי בשלבי בחינת היתכנות הפרויקט במטרה להטעות את מקבלי ההחלטות ולגרום להם לאשר את הקמת הפרוייקט.

המאמר מנתח את נסיבות התופעה ומציע מהלכים שימזערו את השלכותיה.

 

  1. מתוך העיתונות המקומית:

המטרונית בחיפה: "ההשקעה בהקמת המטרונית התנפחה מ-540 מליון ₪ לכ-1.6 מיליארד ₪, עלייה של 286%.  המטרונית החלה לפעול באיחור של תשעה חודשים, בזמן שהעבודות בה עדיין לא הסתיימו."

הרכבת הקלה בירושלים (מתוך דו"ח מבקר המדינה 2007): "לפי החוזה היה על הזכיין להתחיל עבודותיו בסוף 2003 ולהשלימן עד סוף 2006.  בפועל הושלם הפרוייקט והופעל מסחרית רק בסוף 2011.  בעת אישור הפרוייקט הוערך שיהיה על המדינה להשקיע כ-500 מליון ₪ בהכנת תוואי הרכבת.  עפ"י הערכת המדינה שנעשתה ביולי 2007 היא תידרש להשקיע בפרוייקט כ-1.3
מיליארד ₪."

קו הרכבת לירושלים:  "שורת ליקויים ניהוליים הביאה לדחיית מועד השלמת הפרוייקט מ-2008 ל-2017 כשתקציבו הוכפל מאומדנים ראשוניים של 3.2 מיליארד ₪ לעלות משוערת של כ-6.8 מיליארד ₪."

הקו האדום של הרכבת הקלה בת"א:  "הפרוייקט, שהיה אמור לפעול מסחרית כבר בשנת 2017 ובעלות כוללת של כ-10.5 מיליארד ₪ צפוי להסתיים לפי דברי נת"ע רק באוקטובר 2021 ובעלות מוערכת של כ-14.5 מיליארד ₪ וככל הנראה, גם נתונים אלה אינם סופיים."

האם ארבע דוגמאות אלה שמציגות חריגות משמעותיות ביותר בתקציב ובלוחות הזמנים של פרוייקטי תשתית תחבורתית גדולים (MTP) בארץ מאפיינות בהכרח התנהלות כושלת או שמרבית מגה פרוייקטי התשתית התחבורתית בעולם חורגים באותה מידה בביצועיהם, מבחינת "Your unique problem is common"?

האם ניתן לזהות מאפיינים משותפים לנסיבות אותן חריגות מהותיות בביצועיהם של פרוייקטי MTP ולהתאים לאותם מאפיינים משותפים דרכי התמודדות ראויות שתאפשרנה "הכלת" התופעה ומיזעור השלכותיה על הפרוייקט וסביבתו?

האם ניתן בכלל להגדיר מהו פרוייקט MTP מוצלח והאם בהכרח התנאי להצלחה הוא עמידה במסגרות התקציב ולוחות הזמנים?

בנושאים אלה ידון מאמר זה.

 

  1. הגדרת "מגה פרוייקט תשתית תחבורתית" ([†]MTP)

בשל חשיבות הנושא ושכיחותו מוצפת הספרות המקצועית בספרים, מאמרים ופרסומים הדנים בחריגות בביצועי מגה פרוייקטי תשתית ציבורית באיזורים שונים בעולם.

הגדרת היקפו של "מגה פרוייקט" משתנה ממקום למקום:  עפ"י משרד התחבורה האמריקאי (1)מדובר בפרוייקט שתקציבו המינימאלי הינו 1.0 מיליארד $ בעוד שעפ"י IMPA) International Project Management Association) מדובר בהיקף מינימאלי של כ-1.0 מיליארד יורו לפרוייקט.  מאמר זה מגדיר בהתאם מגה פרוייקט תשתיות בארץ ככזה שהיקפו עובר 1.0 מיליארד ₪.

סוגי הפרויקטים הנכללים במסגרת זאת:  מכלולי כבישים, מנהרות, גשרים, מחלפים; רכבות לסוגיהן; נמלי ים ואוויר.

מגה פרוייקטי תשתית תחבורתית (MTP) תופסים מקום קריטי בחשיבותו בפיתוח הכלכלי המואץ בעולם:  על בסיס מחקרים בכ-50 מדינות בעולם נימצא כי ההשקעה השנתית במגה פרויקטים במדינה מתקרבת לכ-8.0% מהתוצר
המקומי הגולמי (GDP – Gross Domestic Product) של אותה מדינה1. עפ"י ה-Economist"2", במחקר שערך הבנק העולמי  נימצא כי תחזית ההשקעות בפרויקטים אלה במדינות המתפתחות בלבד בתקופה 2009-2019 מגיעה
לכדי 22 טריליון $(!). השקעה זאת מוגדרת ע"י הבנק העולמי כ-
"Biggest Investment Boom in History".

בשל היקפם העצום, לכל כשלון במגה פרוייקט כזה (פרטי או ציבורי) קיימות השלכות מרחיקות לכת לא רק לגבי סביבתו המיידית אלא עד כדי סיכון כלכלת המדינה כולה (ולעיתים גם מספר מדינות ששותפות למיזם).

מגה פרוייקטי תחבורה משנים מהותית מציאות קיימת אליה התרגלה הסביבה, לטובת מציאות חדשה מודרנית ויעילה יותר, ועל כן יש להם השלכה סוציו-אקונומית משמעותית על חלקים גדולים בחברה.

תחנת מטרו בפריז, צילום: egis

תחנת מטרו בפריז, צילום: egis

 

  1. מאפיינים ייחודיים של MTP) Mega Transport Project)

הספרות מציינת גורמי השפעה מרכזיים המאפיינים MTP:

  • משך והיקף הביצוע – בשל משכו הארוך (10 שנים ויותר) והיקפו הגדול חשוף הפרוייקט להשפעות חיצוניות בנקודות ממשק רבות סביבו ועל כן מושפע מהשינויים באותן נקודות ממשק וכדוגמא: שינויים פוליטיים, כלכליים, רגולטוריים וכיו"ב.  שינויים אלה עלולים להשפיע מהותית על הציפיות מהפרויקט ועל סדרי העדיפות לה זוכה הקמתו(3). גורמי השפעה מרכזיים אלה יכולים לשנות את יעדי הפרוייקט (Base Line"") בצורה מהותית.
  • משך תקופת החיים – תרומתו של פרוייקט MTP במהלך תקופה של 30-40 שנות חיים (לאחר השלמת הקמתו) יכולה להשתנות עקב שינויים טכנולוגיים, שינוי בערכים חברתיים ופוליטיים עד כדי ביטול מוחלט של חשיבות הפרוייקט והצורך בו. העובדה שהתרומה הפוטנציאלית במהלך מחזור החיים גבוהה בהרבה מעלות הקמת הפרוייקט מקנה חשיבות יתר למאפיין זה על מידת הצלחת הפרוייקט.
  • צורך בריכוז גדול במיוחד של כמות אמצעי ייצור בתקופת ההקמה – ציוד ייעודי (חפירה, שאיבה, ניטור, מינהור, גישור וכיו"ב), צוותי תכנון, ניהול, ביצוע, בקרה וכיו"ב.
    אי זמינות כמות כה משמעותית של אמצעי ייצור ייעודיים במדינה ספציפית מחייבת תיאום וניוד בין חלקי עולם שונים על כל ההשלכות הנילוות. מחסור באנשי מקצוע מומחים בתחומים ייחודיים (שאיבה, תימוך קרקע, ביסוס, הזרקות, ניהול סיכונים, בקרה, הנדסת ערך, חישמול, כירטוס וכיו"ב) מחייב גיוס כוח אדם יקר ממדינות שונות.
  • סיכוני אי וודאות בתת הקרקע – הקושי לקבל תמונה מדוייקת של תת הקרקע (שברים גיאולוגיים, הימצאות תשתיות, עתיקות/קברים, מי תהום, זיהומים): כל אלה מועצמים בשל אורכו הפיסי של הפרוייקט החוצה סוגי קרקע שונים כמו גם איזורים מבונים שונים באופיים שלא ניתנים מטבע הדברים לחקירה אינטנסיבית מוקדמת.  כפועל יוצא נידרשים מנהלי הפרוייקט ומתכנניו להניח הנחות יסוד עפ"י מיטב ניסיונם, המידע שעומד לרשותם ורמת הסיכון שהם מוכנים לקחת על עצמם, הנחות שעלולות להשתנות מהותית בהמשך לאור ממצאי הביצוע.
  • מבנה ארגוני ייחודי – פרוייקטי MTP מחייבים הקמת ארגון גדול במיוחד
    (Meta Organization"") בו שותפים גורמים רבים (מדינה, שלטון מקומי, ניהול הפרוייקט, גורמי ביצוע, גורמי מימון, תפעול, בקרה וכיו"ב) כאשר קיים קושי להשיג קונצנזוס מושלם בין האינטרסים השונים והדעות המנוגדות של כל אחד ממקבלי ההחלטות(4).
  • מעורר מחלוקת (Controversial) – בשל השלכותיו הכבדות על כל תחומי החיים. וכדוגמא – פגיעה קשה בסביבה הקרובה כולל מגבלות תנועה וחנייה במהלך תקופת ההקמה הממושכת לטובת שיפור משמעותי עתידי של מערך התחבורה הציבורית עם השלמת הפרוייקט.  פרוייקטי MTP מעוררים ויכוחים על רקע חלוקה ראויה של התקציב הלאומי, מחלוקת לגבי יחסי עלות/תועלת, פגיעה בנושאי איכות סביבה במהלך ההקמה והתפעול וכיו"ב.
  • פרוייקטי MTP, בשל משכם והיקפם הגדול חשופים לסיכוני תופעת "הברבור השחור"(5)(10) – אותם אירועי אקסטרים בעלי הסתברות נמוכה ביותר למופע אבל תוצאותיהם הרסניות.
  • תכנון הפרוייקט וטכניקות הביצוע בד"כ אינם סטנדרדיים.

 

  1. חקר החריגות בפרוייקט MTP

כאמור, פרוייקטי MTP מהווים גורם בעל השלכות מרחיקות לכת על תהליכי שינוי בחברה, הן על הכלכלה עצמה והן על רווחת הציבור בכללותו.

לאור חשיבותם היתירה של פרוייקטי MTP השקיעו גורמים שונים (מדינה, אקדמיה, בעלי עניין במגזר הפרטי) משאבים רבים בחקירת תופעת "פרדוקס הביצוע – Performance Paradox"(6)(14):  מדוע, למרות כל תשומת הלב וההשקעות העצומות באותם מגה פרוייקטים קורה שבאופן בלתי צפוי, מרבית פרוייקטי MTP נכשלו בביצועיהם בכל הפרמטרים "הקלאסיים" (חריגה בעלויות הביצוע, התארכות תקופת ההקמה, גידול בעלויות התפעול ומנגד – ירידה בהכנסות התפעול) עד כדי העמדה בסיכון רב את עצם כדאיות הפרוייקט, וזאת למרות שנוהלו ע"י מיטב צוותי הניהול אשר השתמשו בכלי ניהול בדוקים ויעילים.

הסטייה מהמתוכנן בכל הפרמטרים אינה רק נחלת הסקטור הציבורי, באשר דוגמאות רבות לכך קיימות גם בסקטור הפרטי.  חריגות משמעותיות בפרויקטי MTP שכיחות בכל המדינות והתרבויות בעולם ואינן מאפיינות דווקא איזור גיאוגרפי מסויים.

דוגמאות לחריגות MTP מתוך מספר מחקרים בולטים (רשימה חלקית):

  • במחקר שבוצע באוניברסיטת Aalborg בדנמרק ושהושלם ב-2003(8)(7) ניכללו 258 מגה פרוייקט תשתית בשווי כולל של כ-90 מיליארד $. ממצאי המחקר הצביעו על חריגה בתקציב בכ-90% מהפרויקטים.

טבלה 1: היקף החריגה שונה בהתאם לסוגי הפרויקטים
Inaccuracy of Transportation Project Cost Estimates by Type of Project

Project Type Number of Cases (N) Average Cost Escalation (%) Standard Deviation Level of Significance (p)
Rail 58 44.7 38.4 <0.001
Fixed Link* 33 33.8 62.4 <0.004
Road 167 20.4 29.9 <0.001
All Projects 258 27.6 38.7 <0.001

*גשרים ומנהרות

המחקר הוכיח כי קצב התקדמות איטי (בתכנון, באישורים, בהתארגנות ובביצוע) תרם משמעותית לגידול בעלויות כאשר כל שנת התארכות בביצוע מייקרת את עלות הפרוייקט בממוצע בכ-4.64%(מדובר בייקור עלויות ביצוע ולא בהתייקרות פיננסית!).
התמשכות הפרוייקט עלולה לגרום למצב שמחייב התארגנות פיננסית מחודשת (כדוגמת פרוייקט התעלה – Channel Tunnel והרכבת בדנמרק – Danish Great Belt Rail Link).

הגשר המזרחי, דנמרק - Danish Great Belt Rail Link, צילום: ויקיפדיה

הגשר המזרחי, דנמרק – Danish Great Belt Rail Link, צילום: ויקיפדיה

 

  • מחקר שמומן ע"י משרד האוצר האמריקאי(9) והסתיים ב-2010 בחן כ-250 מגה פרוייקטי כבישים מהירים בארה"ב וממצאיו מצביעים על חריגה ממוצעת של 28% בכ-85% מתוך הפרויקטים שניבחנו.
  • מחקר שנערך ע"י Flyvbjerg et al (2007)(2) בחן 44 פרוייקטי רכבות עירוניות בארה"ב, לונדון ומקסיקו סיטי גילה חריגה ממוצעת בתקציב של כ-45% כאשר ברבע מהפרויקטים הגיעה החריגה לכדי 60%(!). זאת ועוד: ב-25% מהמקרים הייתה כמות המשתמשים נמוכה בכ-75%(!) מההערכה הראשונית.
  • מחקר שבוצע עבור University College of London והסתיים בשנת 2014(3) וכלל 30 MTP מהגדולים והמורכבים בעולם (ראה רשימת פרוייקטים בטבלה 2 להלן) מציג כי למרות חריגות משמעותיות במהלך תקופת ההקמה בתקציב ובלוחות הזמנים של כל אותם פרוייקטי MTP (חלקם אף היוו איום על כלכלת אותן המדינות שיזמו את הפרויקטים) נחשבים כיום מרביתם כמוצלחים עקב התרומה לאיזור ולמדינה במהלך תפעולם השוטף.

 

טבלה 2: רשימת 30 פרוייקטי MTP מהגדולים והמורכבים בעולם

Country MTP Date Finished Final Cost Billion US$ Project Type
UK Channel Tunnel Rail Link, London and south east 2007 9.6 High speed rail
  Jubilee Line extension, London 1999 6.8 Metro rail (subway)
  M6 toll road, W. Midlands2003 2003 1.7 Inter-urban toll motorway
France Meteor rail: Saint. Lazare-Olympiades, Paris 1998 1.8 Metro rail (subway)
  Lignes a Grande Vitesse (LGV) 2001 6.6 High speed rail
  Med: Valence-Marseilles Millau Viaduct: Milan, Millau, S.of France 2004 0.5 Road bridge (on motorway)
Greece Rion-Antirion Bridge 2004 1.3 Road bridge
  Athens Metro: Sepolia-Dafni and Manastiraki-Ethniki Amyna, Athens 2003 4.6 Metro rail (subway)
  Attiki Odos, Athens 2004 5.4 Inter-urban toll motorway
Germany Neubaustre style="line-height:21px;">
Australia City Link, Melbourne 2000 2.5 Urban toll motorway
  MetroRail Perth 2007 1.7 Inter-urban rail line
  Cross City Tunnel, Sydney 2005 1.1 Tolled urban road tunnel
Hong Kong Western Harbour Crossing: Hong Kong Island – Kowloon 1997 0.9 Tolled urban road tunnel
  Airport Express Rail Link: Hong Kong Central – Check Lap Kok Int. Airport 1998 4.4 Airport express rail link
  KCRC West Rail Link: Tsuen Wan – Yueng Long 2003 5.9 Urban rail line
Japan Metropolitan Expressway: Nishishinjuku Junction – Kumanocho Junction, Tokyo 2007 5.5 Tolled urban road tunnel
  Shinkansen High Speed Rail Link: Kagoshima Chuo-Shin Yat-Sushiro 2004 7.5 High speed rail
  Toei Oedo Line: Tochomae – Hikarigaoka 2000 11.4 Metro rail (subway)

 

הסיבות ה"קונבנציונאליות" העיקריות עפ"י הספרות המקצועית לחריגות ב-MTP:

  • מורכבות הפרוייקט, ריבוי הפעילויות בו ומידת התלות ביניהן.
  • ריבוי השינויים.
  • אי וודאות: טכנולוגית, גיאולוגית, ביקושים.
  • ניגודי אינטרסים בין מקבלי ההחלטות.

סיבות אלה לכשלעצמן אינן יכולות להסביר את החריגות המשמעותיות במגה פרוייקטים והמחקרים הוכיחו כי אינן הסיבות האמיתיות לחריגות משמעותיות כאלה. מכל מקום, סיבות אלה הינן "ברות הבהרה ותיקון" וניתן להציע עבורן פתרונות מותאמים באמצעות כלי הניהול "הקלאסיים" הקיימים כיום (לא ידונו במסגרת מאמר זה).

במקביל לאותן חריגות קלאסיות "ברות הבהרה ותיקון" גילו החוקרים במרבית הפרויקטים סיבות נוספות, מדאיגות מאוד לכשלעצמן: זוהו טעויות קשות שנעשו (במתכוון או בתום לב) ע"י אותם גורמים שהיו מעורבים בתהליכי קבלת החלטות בשלבי בדיקת ההיתכנות של הפרוייקט.

השאלה המרכזית בה מתלבטים כל החוקרים (ובה מתמקד גם מאמר זה): מדוע יזמי/מתכנני/מנהלי פרוייקטי MTP לוקים באופן סיסטמטי ביתר אופטימיות (Optimism Bias) שגורמת להם לטעות בהערכותיהם (הערכת חסר) לגבי עלות הפרוייקט, מידת מורכבותו ומשכו ולעומת זאת, לוקים בהערכת יתר לגבי כמות המשתמשים וההכנסות בפרוייקט.

 

  1. קריטריונים לבחינת הצלחה בפרוייקט MTP

נהוג להתייחס לפרוייקט "מוצלח" ככזה שעמד במטלות התיכנון ללא שינויים בשני הקריטריונים הקלאסיים:  תקציב ולוח זמנים.  הסיבה לכך היא ששניהם קלים ללמידה וכימות וטבועים בטבע הארגון(10)

יחד עם זאת, ניתן להציג פרוייקטי MTP רבים שבמועד השלמתם נחשבו ככישלון טוטאלי עפ"י אותם פרמטרים קלאסיים ורק לאחר מספר שנים של שימוש הפכו להצלחה בקנה מידה עולמי (ראה דוגמאות בטבלה 2).

החוקרים טוענים(11) כי הצלחת MTP נראית שונה בעיני כל אחד מהגורמים הרבים בעלי העניין בפרוייקט (מדינה, רשות מקומית, צוות ההקמה – מנהל פרוייקט/מתכננים/קבלנים, גורמי איכות סביבה, דיירים ובעלי עסקים בסביבת הפרוייקט, משתמשי הפרוייקט, יזמים/בעלי מניות, גורמי מימון, מפעיל וכיו"ב).  הגדרת מידת ההצלחה בפרוייקט תלוייה גם בעיתוי מדידתה(5).  כך, כדוגמא, פרוייקט הרכבת התחתית באתונה (AMB), למרות שחרג משמעותית מהתקציב ומלוח הזמנים שלו, ניתפס בהמשך כהצלחה גדולה בקרב קהל המשתמשים בשל איכותו הגבוהה.  הפרוייקט תרם רבות לשיפור תדמית העיר והגדיל משמעותית את כמות המבקרים באתריה הארכיאולוגיים.

פרוייקט "מנהרת התעלה" (בין צרפת לאנגלייה) חרג ב-80% ויותר מתקציבו המקורי, משכו התארך ב-30% מעבר למתוכנן כאשר מספר המשתמשים במנהרה קטן בכ-50% אל מול המתוכנן.  למרות זאת הוא נחשב הפרוייקט לסיפור הצלחה שכן הוא מהווה "ספינת דגל" באנגלייה ובצרפת להפרטת פרוייקטים ציבוריים והעברתם לאחריות המגזר הפרטי, שיפר משמעותית את קשרי המסחר והתיירות בין אנגלייה ליבשת אירופה וגרם לתחרות שהוזילה את מחירי הטיסות בין היבשת לאנגליה.

בשל העובדה שכל פרוייקט מושפע מתנאי הקשר המייחדים אותו קשה ליצור רשימת מאפיינים ג'נרית שתשווה הצלחה/כישלון בין פרוייקטים שונים.

הכניסה למנהרת תעלת למאנש מהצד הצרפתי : צילום: ויקיפדיה

הכניסה למנהרת תעלת למאנש מהצד הצרפתי : צילום: ויקיפדיה

 

בכל מקרה קיימת הסכמה בין כל החוקרים שיש לבחון הצלחה של MTP בהתאם לקריטריונים נוספים, מעבר לפרמטרים הקלאסיים של תקציב ולוח זמנים (יפורט בהמשך).

במחקר מקיף בנושא(3) בחנו החוקרים את הישגיהם של 30 פרוייקטי MTP במדינות שונות על בסיס שני קריטריונים עיקריים:

  • השוואה בין היעדים המקוריים ליעדים הסופיים שהשתנו במהלך הביצוע עקב נסיבות שלא היו ידועות בתחילת הדרך.
  • אופן קבלת ההחלטות בפרוייקט בהקשר של אי הוודאות והמורכבות ששינו לחלוטין את תנאי ההקשר.

נמצא כי רק שליש מהפרויקטים שנבחנו השיג יותר מ-75% של היעדים המקוריים.

אופן ההתמודדות (פנים וחוץ פרויקטאליים) של צוות הפרוייקט עם ניהול הסיכונים, אי הוודאות והמורכבות של הפרוייקט מהווה עפ"י המחקר גורם מכריע למידת העמידה ביעדי הפרוייקט, שהיא כאמור, אחד הקריטריונים המרכזיים למדידת ההצלחה בפרוייקט.

קריטריונים נוספים שהוצעו ע"י החוקרים לבחינת מידת ההצלחה של פרוייקטים:

  • יעילות/נצילות התפעול והתחזוקה.
  • השפעת הפרוייקט הספציפי על כלל הרשת התחבורתית באיזור ובמדינה.
  • מידת הגמישות להתפתחות עתידית של סביבת הפרוייקט והמדינה כולה.
  • עלות מחזור חיים.
  • שביעות הרצון של המשתמשים.
  • תרומת הפרוייקט לכלכלת המדינה.

 

  1. הערכות מוטעות בפרוייקט MTP

את הסיבות להערכות המוטעות בפרוייקט MTP ניתן למיין לדעת החוקרים(2)(10)(16) עפ"י 3 קטגוריות עיקריות:

  • א. טעות בתום לב ("Delusion or Honest Mistakes")
  • טעות (Error, Mistake) – ביצוע שגוי של פעולה שיכול היה להימנע אם היה המבצע נוקט בצעדי זהירות מתאימים ו/או משתמש נכון בכל המידע המוקדם שעמד לרשותו טרם ביצוע הפעולה.
  • כשל (Problem) – שינויים מאוחרים, בלתי ניתנים לצפייה מראש (אי וודאות קריטית שהתממשה) בתנאי ההקשר ששימשו בסיס לקבלת ההחלטות בשלב הכנת ההערכה, למרות שמבצעי ההערכות מיצו לכאורה את כל יכולותיהם כדי להצליח (ראה גם: "למידה מכשלונות(12)). סוג זה של טעות מכונה גם "Bad Luck" (הטענה השכיחה של מנהלים לביצוע לקוי…).

 

  • ב. הטיית "אופטימיות יתר" ("Optimism Bias")
    מקבלי החלטות נופלים קרבן לשתי אשליות קוגניטיביות מוכרות בתחום המחקר הפסיכולוגי: Planning Fallacy ו- Anchoring.
    אשליות קוגניטיביות אלה גורמות למקבלי ההחלטות לאמץ גישה של יתר אופטימיות המקבלת חיזוק גם מאנשי המקצוע שמסביבם (ראה להלן) וגורמת להם לטעות, גם אם בתת-מודע, בהערכותיהם לגבי עלות הפרוייקט, מידת מורכבותו ומשכו.
    כאן המקום לציין את "תרומתם" של אנשי המקצוע (מתכננים/יועצים) להטיית "יתר אופטימיות" זאת(11)(5). שירותי חיזוי (Forecasting) ובכלל זה הערכת סיכונים, אומדן תקציב וחיזוי לוחות זמנים לפרוייקט MTP אינם ניתנים רק על בסיס ניתוח אנליטי.  החיזוי מושפע גם מלחצים פוליטיים מצד בעלי אינטרסים פנים וחוץ פרויקטאליים.
    מתכננים/יועצים מוצאים עצמם לכודים בדילמה מוסרית לא פשוטה בבואם לספק שירותים לפרוייקט:  מצד אחד הם נתפסים כמומחים ניטראליים כאשר בהתאם לקוד האתי עליו הם חתומים הם מחוייבים לשיקול דעת בלתי תלוי [Exercise Independent Professional Judgement]. במקביל רואה בהם המזמין יועצים שלו (advocate) שאמורים לייצגו ולתמוך בכל החלטה שהחליט בתחום מומחיותם ועל כן מצפה המזמין מהיועץ לעשות כל מאמץ כדי להגן עליו גם אם מבחינה מקצועית ההחלטה שקיבל אינה בהכרח החלופה הטובה ו/או הנכונה ביותר.
  • Planning Fallacy
    בפרויקטים רוויי אי וודאות ומרובי סיכונים נוטים המנהלים (על בסיס ניסיונם האישי בעבר ותוך הסתמכות על "הבטחות" אנשי המקצוע מטעמם) להעצים תרחישים אופטימיים של הצלחות תוך התעלמות (או מזעור) של פוטנציאל הסיכון מבחינת "יהיה בסדר". הם בוחרים להתעלם (גם אם בתת מודע) מעובדות בשטח, מנתונים סטטיסטיים מוכחים המבוססים על נתוני עבר בפרויקטים אחרים ובכך יוצרים הערכת חסר של הוצאות וזמן בצד הערכות יתר של הכנסות.
    כך, כדוגמא, יאמצו במהלך הכנת התקציב תוספת מזערית בגין בצ"מ  (בלתי צפוי מראש, Contingency) המבוססת על מודל אופטימי של ניהול סיכונים שמציע היועץ ואשר אינו מתאים לרמת הסיכון בפרוייקט ספציפי זה, יוותרו כמעט לחלוטין על מרווחי זמן נוספים (Buffer) ללוחות הזמנים לאור הבהרת יועץ לוחות זמנים שעם השלמת התכנון ומינוי קבלני הביצוע המזמין משתחרר מעול הסיכונים שכן כל הסיכונים ללוחות הזמנים מוטלים על כתפי המבצעים.  בעולם הנשלט ע"י מחשבה תועלתית מצפה המזמין מאותם אנשי מקצוע שמינה (מהנדסים, כלכלנים, יועצי ניהול וכיו"ב) להתאים את הערכותיהם ותחזיותיהם לציפיותיו הוא וזאת כאשר הערכות אלה מוצגות לציבור כמבוססות מקצועית ובלתי תלויות למרות שבפועל הן נגועות בהשפעות ולחצים מכל הכיוונים(5).
  • Anchoring
    מחקרים מוכיחים כי הרצון (והצורך) של מקבלי ההחלטות להיצמד לתכנון הקיים היא ההטיה הפסיכולוגית החזקה ביותר: הפתרון הראשון שניראה מתאים לבעייה משמש כ"עוגן" שנוטים להיאחז בו שכן "בינתיים הכל מתנהל לפי התכנית המקורית".
    מקבלי ההחלטות נוטים שלא לתת לעובדות בשטח לשכנע אותם לצאת מתוך אותו קיבעון מחשבתי:  "אין שום סיבה בשלב זה לשנות את האומדן התקציבי ו/או את מועד סיום הפרוייקט,  אנו פועלים עדיין בתחומי ההערכות המוקדמות ושולטים במצב".  כך, כדוגמא, בפרוייקט תשתית גדול דבקו מובילי פרוייקט "במועד סיום אולטימטיבי" גם שכבר היה ברור לכל שיעד זה אינו תואם את המצב העובדתי בשטח, ובכך טעו והטעו את כל הגורמים המעורבים (מדינה, רשויות מקומיות, משתמשים פוטנציאליים וכיו"ב).

 

  • ג. הטעייה אסטרטגית מכוונת ("Strategic Misrepresentation")
    בעוד שההסברים להטיית האופטימיות מבוססים על נימוקים פסיכולוגיים הרי שההטעייה המכוונת נובעת משיקולים פוליטיים בלבד.
    מקבלי ההחלטות ביודעין ובמתכוון מציגים הערכה אופטימית לתקציב (הקטנת הוצאות, הגדלת הכנסות) וללוחות הזמנים (קיצור משך הביצוע) כדי לגרום לאישור הפרוייקט מחשש שלא היה זוכה לאישור על בסיס
    "נתוני אמת
    ": "Underestimated Costs & Overestimated Benefits = Project Approval!"(2)(7)(11). זאת ועוד: במצב של "נתוני אמת", יתכן והייתה נופלת החלטה להעדיף פרוייקט מתחרה שתרומתו למדינה אמורה להיות גבוהה בהרבה!
    אם ההגדרה ה"קונבנציונאלית" של "שקר" היא "ניסיון להטעות במכוון כדי לזכות ביתרון", הרי שהצגה מוטעית במכוון של תקציב ולוח זמנים נחשבת לכל הדעות כ"שקר".
    עפ"י מודל שניבנה ע"י החוקרים, בכל מקום בו מעורבים בפרוייקט לחצים פוליטיים ואינטרסים זרים קיימת גם הטעייה אסטרטגית מכוונת, קרי – שקר.  החוקרים מרחיקים לכת במסקנותיהם(2)Underestimation cannot be explained by error and is best explained by strategic mis-representation, that is, lying.  The policy implications are clear:  legislators, administrators, investors, media representatives and members of the public who value honest numbers should not trust cost estimates and cost benefit analyses produced by project promoters and their analysts..
    בין הסיבות המרכזיות להטייה אסטרטגית מכוונת זאת בפרוייקט MTP ניתן לציין(9):
  • חוסר מחוייבות לטווחים ארוכים בפרוייקט – הגורמים המעריכים כמו גם חלק ממקבלי ההחלטות אינם רואים עצמם קשורים לפרוייקט עד למועד הפעלתו המסחרית ועל כן קל להם להבטיח ולהתחייב.
  • הערכת חסר שתביא לזכייה בפרוייקט תגרום לתועלת רבה לאלה שנהנים אך ורק מעצם הזכייה (או מהתקופה שקודמת לתהליכי הביצוע) מבחינת: "Underestimating costs increases the chance of getting the project started".
  • תופעה המכונה בספרות המקצועית "מקיאבליאניזם" ("Concept of Machiavellianism"):  דו פרצופיות והתמקדות באינטרסים אישיים בלבד. גורמים בעלי אינטרסים צרים שתומכים בהקמת הפרוייקט משיקולים אישיים בלבד, לאו דווקא כספיים.

אינטראקציה בין האינטרסים של "השחקנים הראשיים" (שילוב בין רצון פוליטי עם צורך תחבורתי קריטי של הרשות המקומית) מהווה קטליזאטור לממש בדחיפות MTP אפילו באמצעות הטייה אסטרטגית מכוונת(13)(14)(15)(16).

הרשות המקומית מעוניינת מאד לפתור בעיות תחבורתיות בתחומה ועל כן תשקיע כל מאמץ (כולל התעלמות מבעיות וסיכונים פוטנציאליים) כדי לשכנע את הגורמים הפוליטיים לאשר בדחיפות את שלב ההיתכנות הכספית לצורך הקמת הפרוייקט תוך התחייבות להסיר מצידה כל מכשול שיעמוד בפני הפרוייקט (ולא תמיד טורחת לממש התחייבותה זאת).  הרשות המקומית אינה מודאגת מפני סיכוני חריגה מתקציב:

  • בד"כ אינה נדרשת לממן את הפרוייקט.
  • עלות החריגה אינה מושתת ישירות על אוכלוסיית האיזור.
  • מבחינה עובדתית, נכון להיום לא התבטל אף MTP שצלח את שלב ההיתכנות הכספית.

ברמה הפוליטית ארצית – ההחלטות נופלות בד"כ במסגרת דיונים במיניסטריונים של תחבורה ואוצר כאשר מקבלי ההחלטות נישענים על המלצות מוטות של אנשי המקצוע שמעוניינים בהפעלת הפרוייקט בכל מחיר.  בעוד אנשי האוצר חרדים מפני חריגה כספית הרי שגורמי משרד התחבורה "נקרעים" בין מחויבותם "כלפי מטה" כגורם מקצועי עליון לפתור את המצוקה התחבורתית ובין מחויבותם "כלפי מעלה", כגורם ממשלתי שאחראי לעמוד במסגרות התקציב.

החוקרים מציעים פתרונות מעשיים להתמודדות עם ההטיות לסוגיהן ולצמצם השפעתן:

  • ליצור דה-לגיטימציה ציבורית/מקצועית להתנהלות זאת היוצרת באופן עקבי מצבים של הערכות מוטעות.
  • לעודד באמצעות תמריצים ("Fiscal Incentive") את אותן מערכות שמצליחות לצמצם את הטיית/הטעיית הערכות התקציב ולוח הזמנים.
  • להקפיד על בניית מערכת דרישות פורמאליות מפורטות שתחייבנה הכנת אומדן מדוייק.
  • הישענות על גורמים מקצועיים חיצוניים בלתי תלויים להכנת האומדנים.
  • למנות כבר בשלב המקדמי גוף מקצועי בלתי תלוי לבקרה צמודה על כל תהליך הכנת האומדנים ואישושם במהלך חיי הפרוייקט.
  • לדרוש שקיפות מלאה ממנהלת הפרוייקט בכל הקשור לסיכונים ולאיומים על התקציב ולוחות הזמנים

במחקר שהוזמן ע"י משרד האוצר הבריטי(13) בו נידרשו החוקרים לבחון ולהציע פתרונות לתיקון "ההטייה האופטימית" ("Procedures for Dealing with Optimism Bias in Transport Planning, 2004") ממליץ החוקר בפני מקבלי ההחלטות במשרד האוצר הבריטי כי כדי להקטין סיכוני חריגה תקציבית עקב הטייה/הטעייה סיסטמתיים אלה יש להכפיל את האומדנים במקדמי תיקון ("Uplifts") כפי שמפורט בטבלה שלהלן:

טבלה 3: Applicable Capital Expenditure Optimism Bias Uplifts

Category Type of Projects Applicable Optimism Bias Uplifts
50%
percentile
80%
percentile
Roads Motorway
Trunk Roads
Local Roads
Bicycle Facilities
Pedestrian Facilities
Park and Ride
Bus Lane Schemes
Guided Buses on Wheels
15% 32%
Rail Metro
Light Rail
Guided Buses on Tracks
Conventional Rail
High Speed Rail
40% 57%
Fixed Links Bridges
Tunnels
23% 55%

כך, כדוגמא, אם מעריכים מתכננים/יועצים של פרוייקט כביש מהיר (Motorway) כי עלות הפרוייקט הינה 100 מליון £ והמזמין מחליט שרמת הסיכון  המתאימה לו לחריגה תקציבית תהיה נמוכה מ-20% (Risk of cost overrun must be less than 20%) אזי עליו לכפול את האומדן במקדם 1.32 (כך שהתקציב יעמוד על 132 מליון £). אם יחליט המזמין כי הוא מוכן להגדיל את רמת הסיכון ל-50% (כדוגמא – הוא מממן במקביל מספר פרוייקטים ויש באפשרותו "לנייד" סיכונים/סיכויים מפרוייקט לפרוייקט) הרי שהחוקר ממליץ במקרה כזה על הכפלת (Uplift) האומדן במקדם תיקון של 1.15 "בלבד".

בנגקוק, תאילנד, צילם: egis

בנגקוק, תאילנד, צילם: egis

  1. סיכום

ביצועי פרוייקטי MTP בכל העולם סובלים מחריגות משמעותיות בפרמטרים הקלאסיים של תקציב ולוחות זמנים.

מחקרים הוכיחו כי הסיבה העיקרית לחריגות אלה היא הערכה בלתי נכונה של עלות הפרוייקט, משכו והכנסותיו.

הערכה שגוייה זאת נובעת משילוב בין טעות שבתום לב, הטיות פסיכולוגיות ("אופטימיות יתר") והטעיות אסטרטגיות מכוונות.

כך או כך, מעמדם המרכזי של פרוייקט MTP בכלכלת כל מדינה ופוטנציאל הנזק העצום שנגרם כתוצאה מחריגה בביצועי MTP מחייב השקעת מאמצים רבים כבר בשלב המוקדם של בחינת היתכנות הפרוייקט כדי להבטיח שמקבלי ההחלטות יתבססו על נתוני אמת בלבד.

 

 

 

 

:רשימת ספרות

  1. Critical Drivers of Mega Projects Success and Failure. Misic, S., Radujkovic, M. Science Direct, Procedia Engineering 122 (2015) 71-80.
  2. Delusion and Deception in Large Infrastructure Projects: Two Models for Explaining and Preventing Executive Disaster. Flyvberg, B., Garbuio, M., Lovallo, D. California Management Review (Winter 2009), Vol. 51, No. 2.
  3. What Constitutes a "Successful" Mega Transport Project? Dimitriou, H.T. Taylor & Francis. Planning Theory & Practice (2014) Vol. 15, No. 3, 389-430.
  4. Why Mega-Projects Seem to Fail. Pharish, P., Lundrigen, C., Gill, N. Knowledge-INSEAD (2015).
  5. Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy. Wachs, M. Business & Professional Ethics Journal. Vol 9, Nos 1&2.
  6. Mega Projects and RiskAn Anatomy of Ambition. Flyvbjerg, B. Bruzelius, N., Rothengatter, W. Cambridge University Press.
  7. Underestimating Costs in Public Works ProjectsError or Lie? Flyvbjerg, B., Skamris Holm, M. Buhl, S. APA Journal (Summer 2002) Vol. 68, No. 3, p.279.
  8. What Causes Cost Overrun in Transport Infrastructure Projects? Flyvbjerg, B. Skamris Holm, M. Buhl, S. Transport Review (1.2004) Vol. 24, No 1, 3-18.
  9. Cost Overruns in Large-Scale Transportation Infrastructure Projects: Explanations and Their Theoretical Embeddedness. Cantarelli, C.C., Flyvbjerg, B., Molin, E.J.E., van Wee. B. European Journal of Transport and Infrastructure Research (2010) 10(1): 5-18.
  10. Over Budget, Over Time, Over and Over Again. Managing Major Projects. The Oxford Handbook of Project Management. Oxford University Press. (2011) pp. 321-344.
  11. When Planners Lie With Numbers. Wachs, M. APA Journal (Autumn 1989) 476.
  12. למידה מכשלונות. ד"ר צבי ציקליק. ירחון "סטטוס". אוקטובר 2014.
  13. Procedures for Dealing with Optimism Bias in Transport Planning. Flyvbjerg, B. in association with COWI. The British Department for Transport – Guidance Document. (June, 2004).
  14. Executive Politics, Risk and the MegaProject Paradox. Jennings, W. Palgrave-Macmillan. Edited Vol. on Executive Politics and Governance.
  15. Why Transportation MegaProjects (Often) Fail? Case Study of Selected Transportation Mega-Projects in the New York City Metropolitan Area. Teglasi, V.S. Columbia University Graduate School of Architecture, Planning and Preservation. (May, 2012). Partial Fulfillment of Requirement for Degree.
  16. Understanding Major Causes Cost Overrun for Infrastructure Projects: A Typology Approach.Allahaim, F.S., Liu, L. AUBEA Conference, the University of New South Wales, Sydney, Australia, 04-06 July 2012.

[*]MTP = Mega Transport Project

[†] MTP's are here defined as land-based transport investments in the form of bridges, tunnels, road and rail links or combinations of these, that entail a construction cost of over US$1 billion which are frequently perceived as critical to the "success" of major urban, metropolitan, regional, national developments and even transnational developments (OMEGA Centre, 2012).

* הכותב ד"ר צבי ציקליק – בוגר הטכניון בחיפה 1970 (תעשיה וניהול, הנדסה אזרחית) , בעל תואר D מהטכניון בחיפה כאשר נושא המחקר מתמקד בניהול פרוייקטים בתנאי אי וודאות. צבי הוא מנהל פרוייקטים בכיר המתמחה בניהול ובקרת מגה פרוייקטים

 

לאתר סטטוס לחץ כאן